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我國水資源法律制度的完善 北京大學 羅玉中

時間:2000-06-29 09:00

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  自20世紀80年代以後,我國政府開始了依法治水、依法管水的努力,開始了水資源立法的嘗試。迄今為止,全國人大及其常委會先後通過了《中華人民共和國水法》(1988年)、《中華人民共和國水土保持法》(1991年)、《中華人民共和國水污染防治法》(1996年修訂)、《中華人民共和國防洪法》(1997年)。國務院及其所屬部門頒佈了60多件水行政法規和政府規章,各省、自治區、直轄市先後出台了300餘件地方性法規和政府規章。在其他相關的立法中,如森林法、草原法等立法中,也有關於水資源保護與利用的相應條款。與此同時,依照法律規定,除國務院設立專門的管理部門外,省、市、縣三級政府也相繼設立水行政執法機構,目前已構成了全國性的水行政執法網絡,數以十萬計的人員在工作,查處了大量的水事違法案件。所有這些都表明,我國水資源法律制度正在建立並逐步形成體系,水資源的管理和利用正步入規範化、法治化的軌道。

我國在水資源立法方面所獲得的重大進展是值得肯定的,但也存在着明顯的不足。

首先,不同部門在不同時期頒佈的法律規定或行政規章存在相互衝突、相互矛盾之處,導致水資源管理體制混亂、管理權屬不清,嚴重影響了國家法律和政令的嚴肅性和權威性。按照《立法法》的規定,與法律規定或上一級政令相悖的規定是無效的。但在實際生活中,這些規定又在起着實際效用,由此而造成法出多門而亂法、多龍管水而亂水的嚴重後果。究其原因,無非是部門利益或地區利益而使然。

其次,法律規定過於原則而缺乏可操作性,不便實施和檢查。在由人治向法治的轉變過程中,為了儘快出台有關法律,以使有法可依,導致有關法律制訂得較為粗略,這是情有可原的。同時,中國幅員遼闊,各地的情況千差萬別,因此中央的綜合性成文立法可能原則一些,這也是可以理解的。但在強調法治、強調依法行政的今天,特別要求立法的科學性、嚴密性、可操作性和與國際規範的可比性。尤其是水資源方面的立法更應當切實可行,才能有效地治理、管理、利用和保護水資源。至於地方性的水資源法規和政府規章,更不能一味強調原則,而必須具體、務實、可行,否則,法律的實效勢必大打折扣。

最後,現行水資源還存在不少空白處,亟待彌補。例如,迄今尚未有一部統一的《水資源管理法》,未對水資源管理主體、執法主體及其機構設置、職責權限、管理體制與機制等作出規定。至於對水資源的所有權和調配權制度,對水資源的保護和治理以及相應的科技研究開發和推廣應用的經費投入制度,對水資源費的徵收和管理制度,對水價的確定、徵收和管理制度,都還缺乏統一的、具體的明確規定。

在完善水資源法律制度方面,筆者認為有下列工作應抓緊進行:

整理、彙編、研究現行有效的法律、法規和規章。包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例、中央和地方政府的規章在內的有關水方面的現行有效的規定,都應悉數收集、彙編和整理成冊,在此基礎上作出下列研究:哪些是屬於相互矛盾、相互衝突的,應當作何修訂以便消除矛盾與衝突;哪些是屬於過時的或錯誤的規定,是應當加以廢止或重新制定的;哪些是屬於殘缺或有毛病的,應當作出何種補充或修改;哪些至今還是立法的空白點,是應當以立法的形式加以完善的。

加強立法工作,儘快完善水資源法律制度。根據國務院機構改革“一事一部”的原則,水利部門有責任會同有關部門向人大提出有關水資源法律制度完善方式的建議,並抓緊研究和草擬有關法律草案。筆者以為下列工作是應當列入工作日程的:儘快修訂《水法》,完善這部基本法;儘快出台有關立法的配套立法;由於有關立法較為原則,需儘快作出配套性規定以使之細化和便於操作;儘快填補立法空白,有針對性地解決現有問題。

為使新出台的立法能有較好的質量,筆者建議儘快組織力量對下列制度進行調研、擬製和評估:江河防洪標準、水資源投入制度、水費在不同地區的計收標準以及計收方式與管理制度、水環境評價標準、水環境惡化的防治制度、流域管理制度、各級政府的責任等。

值得強調的是,在支持、激勵應用科技成果進行水資源評價、開發、利用、保護、管理、節約,水污染防治,水環境改善,水資源綜合利用等方面,應有適當的制度和措施。

與此同時,其他國家尤其是那些和我們一樣處於水資源緊缺的國家的有關法律制度和立法經驗,也是值得我們認真學習與吸取的。尤其是有關水資源管理、使用、污染防治等方面的具體規定,值得我們花力氣進行比較研究,以博採眾長,為建立完善、完備的中國水資源法律制度服務。

建立官、產、學、研相結合的研究模式,共同推進我國水資源法律制度建設。政府、產業界、學界和專門研究機構,各有所長,都負有完善和推進依法治水、依法管水的義務,相互之間的溝通和緊密結合,對完善和完備具有中國特色的水資源法律制度具有特殊重要的意義。

編輯:全新麗

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